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A política externa portuguesa há sessenta anos
Opinião Sociedade 11 min. 24.12.2021
Diplomacia

A política externa portuguesa há sessenta anos

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A política externa portuguesa há sessenta anos

Opinião Sociedade 11 min. 24.12.2021
Diplomacia

A política externa portuguesa há sessenta anos

Diogo RAMADA CURTO
Diogo RAMADA CURTO
Franco Nogueira – personagem com várias facetas, incluindo um interesse pela crítica literária, pouco comum nos círculos mais conservadores – teve um peso, na definição da política externa e ultramarina de Portugal, que se afigura muito maior do que o fogacho de dois anos representado pela passagem de Adriano Moreira pela pasta ministerial.

A narrativa mais convencional sobre o início da Guerra Colonial é composta por uma série de elementos, em torno dos quais se levantam vários problemas de interpretação. Por exemplo, a guerra teve início no primeiro trimestre de 1961 em Angola e a independência de Goa concretizou-se nos últimos meses do ano. Em 6 de Setembro de 1961, foi promulgado um conjunto de medidas ditas reformistas propostas por Adriano Moreira, Ministro do Ultramar entre 1961 e 1963. O discurso de Salazar de 3 de Janeiro de 1962, na Nacional, procurou fazer o ponto da situação. E, logo a 12 de Janeiro, chegava às suas mãos, um parecer de 18 páginas ou, melhor dizendo, umas notas que propunham uma reorientação tanto da política externa portuguesa, como da política ultramarina.

O seu relator anónimo não tinha sido convocado a pronunciar-se. Muito provavelmente, quem transmitiu o documento a Salazar foi Franco Nogueira, Ministro dos Negócios Estrangeiros de 1961 a 1969. Este último acumulara uma experiência diplomática relevante. Integrara as delegações portuguesas às conferências da Organização Internacional do Trabalho de 1956 e 1957; estivera presente na reunião em Genebra, em Agosto de 1956, que convencionara a abolição total da escravatura; e, entre 1956 e 1960, participara em missões e plenários das Nações Unidas em Nova Iorque, onde se confrontou com as críticas dos novos países afro-asiáticos ao colonialismo português. Em suma, Franco Nogueira – personagem com várias facetas, incluindo um interesse pela crítica literária, pouco comum nos círculos mais conservadores – teve um peso na definição da política externa e ultramarina de Portugal. Um peso que se afigura muito maior do que o fogacho de dois anos representado pela passagem de Moreira pela pasta ministerial. 

O relator do referido parecer, que pode ser consultado no Arquivo de Salazar na Torre do Tombo, com anotações a lápis a indicar leitura atenta – encontrou uma primeira justificação para a sua iniciativa no próprio discurso do Presidente do Conselho (ANTT, AOS/AO/NE 30B, Pt. 5, 12-2.ª). No seu entender, fora Salazar que, no seu discurso, começara por sugerir algumas linhas de reorientação: redução da dependência das alianças tradicionais; reforço dos laços com o Brasil; e maior “qualificação da nossa participação nas Nações Unidas”. Contudo, com base na leitura do mesmo documento constata-se que, no interior do próprio regime de Salazar e sem nunca pôr em causa a figura do Presidente do Conselho, havia quem quisesse levar mais fundo essa mesma reorientação política. Bem mais fundo do que as propaladas reformas de Moreira – amplificadas nas suas várias memórias e através de uma máquina de propaganda que chegou até aos nossos dias, espalhando-se pelos mais diversos círculos civis e militares – que pouco ou nada fizeram para conservar o Estado colonial.   

Os dezanove pontos, pelos quais se distribuía a descrição da situação em que Portugal e a sua política externa se encontravam, não escondem uma crítica generalizada em relação aos caminhos que tinham sido, até então, adoptados. Primeiro, o isolamento internacional não podia ser atribuído à acção diplomática, mais concretamente, aos seus representantes, mas à impossibilidade de a “política ultramarina” portuguesa ser aceite e compreendida no plano mundial. Assim sendo, só se podia mudar a política externa portuguesa, se se alterasse a política ultramarina.  Quanto a esta última, nada existia –nem na Constituição, que era tida como “flexível ou semi-flexível”, nem nas declarações do Chefe do Governo, “único a quem a Constituição comete a responsabilidade da acção governativa” – que impedisse uma mudança de rumo, mais conforme aos ventos da história. 

Decisiva parecia ser a ponderação de que a administração vigente norte-americana iria permanecer, pelo menos, até 1968. Por isso, mesmo considerando o agravamento da Guerra Fria, a pressão dos EUA iria continuar a ser no sentido do anticolonialismo. Não se podia, por isso, esperar que dali pudesse vir uma reviravolta, tão-pouco era expectável que se assistisse a um agravamento sério da Guerra Fria de modo a reforçar a posição de Portugal no campo ocidental. Quanto ao papel das Nações Unidas, também se afigurava difícil uma mudança de cenário. Isto é, a mais importante organização internacional iria continuar a funcionar como instância aglutinadora da hostilidade à política ultramarina de Portugal. 

Havia também que contar com a convicção dos chamados “centros de decisão do movimento anticolonialista”. Estes estavam ao corrente do ressentimento provocado na população portuguesa pela ofensiva contra Portugal, tanto nas votações condenatórias na ONU, como na perda de Goa. O mesmo ressentimento também se explicava pelos novos sacrifícios impostos à população, tanto no plano militar, como económico. Ora, uma população ressentida e sujeita a enormes sacrifícios podia abrir as portas a uma queda do regime. Conforme escreveu o relator, em jeito quase de uma ameaça, que acabou por se concretizar em 1974: “o objectivo imediato da opressão anticolonialista não é uma vitória militar, ao menos em Angola e Moçambique, mas a queda do regime”. 

Ao mesmo tempo que o relator acenava com o fantasma de que uma política ultramarina errada poderia levar à própria queda do regime – por ele apoiado, com sucessivos apelos aos poderes do Presidente do Conselho – , reconhecia que Portugal não dispunha de recursos para continuar com uma política isolacionista. Tanto mais quanto a política ultramarina portuguesa abrangia regiões distantes em vários continentes. Pior: a falta de recursos determinava que não era possível prosseguir simultaneamente com uma política de guerra e com uma outra de desenvolvimento económico. Teria de se sacrificar uma delas ou reconhecer que ambas seriam levadas à prática com muitas insuficiências. De qualquer modo, uma vez que Portugal estava dependente de apoios económicos e financeiros externos, para executar ambos os objectivos, as mesmas necessidades transformavam-se em meios de pressão económica e financeira sobre Portugal. 

Feito o diagnóstico, era necessário delinear uma estratégia. A mesma teria de ser feita no respeito pela Constituição de 1933 e dos poderes por ela conferidos ao Presidente do Conselho. Os órgãos de decisão apropriados, para uma actuação rápida que reorientasse a política ultramarina, deveriam corresponder ao abandono de um quadro unificador, para procurar soluções específicas para cada território. O importante era ter em conta a localização geográfica de cada território e as suas características étnicas, culturais, sociais e económicas. Se se continuasse a praticar uma política unitária em todos os territórios, chegar-se-ia à “aplicação a todos do princípio de autodeterminação no quadro das Nações Unidas – sendo esta solução inaceitável” .

A criação de formas de autonomia – que, não obstante, se admitia poderem levar à independência – afigurava-se um caminho irreversível nos casos de Angola e Moçambique. Por isso, conviria começar a preparar essa mesma via, “de forma a evitar uma ruptura que lev[asse] à perda definitiva e total destes territórios”. Mais uma vez, que não se esquecessem as limitações dos recursos, na certeza de que uma oposição rígida a esse mesmo processo implicaria a impossibilidade de o reorientar.             

De um ponto de vista táctico, não era desejável que se fizessem declarações admitindo o princípio da autodeterminação. Ao que se acrescentava, uma nota de ressalva: “embora não seja de excluir que as circunstâncias tornem aconselhável o seu reconhecimento perante sectores limitados”. O que deveria ser reafirmado era a adesão de Portugal ao “princípio histórico de evolução sociológica das comunidades portuguesas plurirraciais”. A este mesmo respeito, também não se considerava determinante fornecer informações às Nações Unidas, ao abrigo do artigo 73 da sua Carta.  

Com esta mesma reorientação da política ultramarina portuguesa poder-se-ia aceder a vários grupos e abrir novos modos de acção diplomática. De modo mais concreto, afigurava-se crucial quebrar a hostilidade dos Estados Unidos, para que fosse possível obter ajuda financeira norte-americana. Em causa estavam, sobretudo, planos concretos de educação que permitissem a criação de elites nos territórios africanos, as quais deveriam permanecer ligadas a Portugal e em oposição às que se estavam a formar nos países comunistas. 

Para concluir a descrição da situação existente, o relator que não conseguimos identificar, considerava que não se poderia abrandar o esforço militar e financeiro, uma vez que se tratava de um processo que se afigurava moroso e difícil. Na execução de tal política, para além de uma elevada dose de pragmatismo, impunha-se uma concepção de conjunto, capaz de mobilizar todos os meios: políticos, diplomáticos, económicos, militares e culturais.  

Tendo em vista levar à prática todo este articulado de pontos e recomendações que visavam uma política conjunta externa e ultramarina (no sentido de esta determinar aquela), o relator propunha a constituição de grupos de trabalho relativos a cada província. Estes deveriam ter por base a distinção entre posições essenciais e não essenciais. Territórios existiam, por exemplo, que poderiam ser considerados não essenciais. De qualquer modo, nunca e em caso algum “poderá Portugal descurar a protecção que deve às populações, quer europeias, quer autóctones, que, no processo de alteração do statu quo, desejarem permanecer portuguesas”.

Os territórios considerados essenciais eram os de Angola, Moçambique e Cabo Verde. Fosse qual fosse o enquadramento institucional, o objectivo era guardar a todo o custo o conjunto de laços humanos e materiais com Portugal. Competiria, pois, aos órgãos competentes para a definição da política ultramarina traçar o caminho mais adequado para o futuro de tais territórios. No horizonte ficava o exemplo do que o Presidente do Conselho já tinha delineado, em termos de traves mestras, para o Estado Português da Índia, com a prioridade para: a protecçção dos núcleos goeses residentes no estrangeiro (além de certas individualidades goesas em Goa); o incremento dos esforços para a criação de elites goesas em escolas e universidades portuguesas; a defesa intransigente da identidade goesa que, no plano internacional, se estendia ao apoio de Portugal à reivindicação da autodeterminação de Goa.    

A simples descrição deste documento permite chegar a uma série de conclusões. A primeira é que nos círculos oficiais, pelo menos entre Salazar e Franco Nogueira, se discutia abertamente a reorientação política, externa e ultramarina, a seguir. O objectivo era retirar Portugal de uma espécie de deriva isolacionista. Neste mesmo sentido, aconselhava-se, simultaneamente, a procurar um maior apoio dos Estados Unidos e da Nato, mas a compensar os excessos da sua influência com uma clara aproximação aos países da Europa continental e do Mercado Comum. Em termos mais circunscritos, antevia-se também como necessária uma maior conjugação de esforços tanto com a África do Sul como com a Rodésia, sem esquecer a necessidade de reforçar os laços com os Congos (Brazzaville e Leopoldville). O modelo rodesiano que seria representado por Ian Smith estaria aqui no horizonte, embora o documento não deixasse de referir o legado considerado plurirracial do colonialismo português – que porventura seria idealizado com base na formação de elites elas próprias plurirraciais. 

Em segundo lugar, impunha-se distinguir entre os territórios que era necessário conservar e os outros que poderiam ser abandonados. Angola, Moçambique e Cabo Verde eram os que deveriam ser retidos e, cada um à sua maneira, consoante os resultados obtidos por grupos de trabalho específicos, deveriam procurar soluções fora de uma política ultramarina unitária, tendo em vista o reforço da sua autonomia. 

Em terceiro e último lugar, há que reparar em dois conjuntos de conceitos usados pelo relator: por um lado, distingue-se entre noções de autodeterminação, autonomia e independência; por outro, separa-se uma política de guerra de uma outra, de desenvolvimento económico. Esta última – dadas as constantes referências à escassez de recursos financeiros e à necessidade de auxílio económico, para além do que já tinha sido desenhado em relação a Goa – deveria passar pela educação de um novo escol que mantivesse os laços com Portugal; e fosse capaz de contrabalançar os programas educativos com que os países comunistas atraíam e formavam as mesmas elites.  

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