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Le système de retraite a besoin d'une réforme
Luxembourg 8 min. 26.07.2022
Marché du travail au Luxembourg

Le système de retraite a besoin d'une réforme

Le Luxembourg traîne une énorme quantité de dette publique cachée.
Marché du travail au Luxembourg

Le système de retraite a besoin d'une réforme

Le Luxembourg traîne une énorme quantité de dette publique cachée.
Photo: Shutterstock
Luxembourg 8 min. 26.07.2022
Marché du travail au Luxembourg

Le système de retraite a besoin d'une réforme

Uwe HENTSCHEL
Uwe HENTSCHEL
Le déséquilibre de la prévoyance vieillesse s'accroît. Sans mesures profondes, l'effondrement menace. Mais le gouvernement reste dans l'expectative.

Dans le dernier classement de l'Union européenne (UE) en matière de durabilité établi par la Stiftung Marktwirtschaft, le Luxembourg occupe la troisième place. Selon ce classement, le niveau d'endettement n'était que de 22% du produit intérieur brut (PIB) en 2019. Seules l'Estonie, avec 8%, et la Bulgarie, avec 20%, ont fait mieux. Alors qu'en Allemagne, la valeur était de 60%, dans les deux autres pays voisins, la Belgique et la France, elle était de 98%. Et en Grèce, ce chiffre atteignait même 181%, soit presque le double du PIB - un taux d'endettement effroyablement élevé, qui se relativise toutefois si l'on examine la question de la dette d'un peu plus près.


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Car le classement officiel de la dette, auquel certains pays aiment à se référer, n'est qu'une demi-vérité. Et dans le cas du Luxembourg, ce n'est même pas ça. Outre les dettes explicites, c'est-à-dire celles qui sont présentées dans les plans budgétaires des États, il y a les dettes publiques implicites, que l'on appelle volontiers «dettes cachées». Il s'agit des déficits futurs prévisibles des budgets publics, c'est-à-dire des dépenses auxquelles il faut s'attendre dans tous les cas sur la base des droits en vigueur. Par exemple, pour tenir la promesse de retraite faite par l'État.

Pays le plus mal classé pour les «dettes cachées»

Si l'on jette un coup d'œil au classement européen correspondant, on constate que le Luxembourg n'est pas du tout bien placé. Avec 495% du PIB, soit près de cinq fois la production économique annuelle, le Grand-Duché est le pays le plus mal classé. Seules la Roumanie (453%) et la Slovaquie (674%) font pire, tandis que des pays comme la Grèce, l'Estonie, la Croatie et le Portugal affichent une valeur négative, ce qui signifie qu'ils n'ont pas de dette publique cachée, mais un crédit implicite. On pourrait naturellement penser que si le Luxembourg obtient de très bons résultats dans l'un des classements et de très mauvais dans l'autre, il se situe donc dans la moyenne. Mais ce n'est pas le cas. 

En effet, la dette publique implicite est si élevée que le Luxembourg occupe en fin de compte l'antépénultième place du classement de durabilité des États de l'UE - qui additionne les dettes explicites et implicites -, juste devant la Roumanie et la Slovaquie. Cela ne serait pas grave si le Grand-Duché pouvait tenir ses promesses de performance malgré cette dette élevée. 

C'est pourtant là que les problèmes commencent. Le système de pension et de sécurité sociale du pays voit un déséquilibre se profiler à l'horizon. Ce système repose sur le fait que l'économie et la population doivent croître de manière continue. C'est ce qu'ils font, mais pas autant que ce qui est nécessaire pour maintenir le système à long terme sans changements majeurs. 

Les réserves diminuent

La caisse de retraite est encore bien remplie. Les réserves s'élevaient à 22 milliards d'euros à la fin de l'année dernière, ce qui, selon le Conseil national des finances publiques (CNFP), suffit à payer les pensions des cinq prochaines années. De plus, le nombre de cotisants ne cesse d'augmenter. Alors que la Caisse nationale d'assurance vieillesse (CNAP) comptait un peu plus de 296.000 cotisants en 2005, ils étaient déjà plus de 461.000 en 2020 et plus de 473.000 l'année dernière.

Au cours de la même période, le nombre de bénéficiaires a également augmenté de manière significative, passant d'un peu moins de 120.000 en 2005 à plus de 200.000 aujourd'hui. Et dans les années à venir, de nombreux baby-boomers partiront à la retraite - le rapport entre les cotisants et les bénéficiaires continuera donc d'évoluer au détriment de la caisse de pension. Ainsi, le budget actuel pour 2022 fait état d'une augmentation de 6,3% des recettes, mais de 6,8% des dépenses. Et cette tendance se poursuit.


The headquarters of the European Central Bank (ECB) is pictured prior to the news conference on eurozone monetary policy following the meeting of the governing council of the ECB in Frankfurt am Main, western Germany, on July 21, 2022. - The European Central Bank lifted key interest rates by a surprise 50 basis points on July 21, 2022, its first hike since 2011 and more than expected as the eurozone grapples with rampant inflation and a looming energy crisis. (Photo by Daniel ROLAND / AFP)
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Les recettes augmentent donc plus faiblement que les dépenses. «A moyen terme, cela a également des conséquences sur l'évolution du solde, qui diminue presque continuellement depuis 2020 : de 1,2 milliard d'euros en 2019 à 906 millions d'euros en 2021 et à 242 millions d'euros en 2026», explique à ce sujet Marc Wagener, président du CNFP. Toutefois, ajoute le président, il s'agit toujours de chiffres prévisionnels.

Ainsi, malgré les conditions difficiles, la situation sur le marché du travail évolue actuellement de manière positive, c'est pourquoi il est tout à fait possible que les valeurs soient encore légèrement corrigées. 

Néanmoins, certains chiffres parlent d'eux-mêmes. Par exemple ceux du récent rapport de l'Inspection générale de la sécurité sociale (IGSS). Si, aujourd'hui, environ 475.000 cotisants financent environ 200.000 pensions, le rapport indique que ce ratio va progressivement se renverser. Dès cette décennie, il y aurait environ 100.000 nouveaux cotisants pour 90.000 nouveaux bénéficiaires. Les réserves fondraient en conséquence à partir des années 2030, et seraient épuisées à la fin des années 2040. 

Une mise en œuvre en demi-teinte de la réforme des retraites

La réforme des retraites de 2021 a déjà défini des mécanismes qui seront activés dès que le taux de cotisation évolutif, versé à parts égales par l'employé, l'employeur et l'État, dépassera le seuil de 24%. Les retraités se verront alors retirer leur prime de fin d'année, ce qui pourrait arriver en 2027 selon les prévisions. En outre, une réglementation visant à freiner l'adaptation des prestations de retraite à l'évolution réelle des salaires entrerait alors en vigueur. 


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Mais tout cela ne suffira pas à enrayer l'évolution, raison pour laquelle les experts financiers soulignent depuis des années la nécessité d'une réforme en profondeur des retraites. Les leviers possibles seraient le relèvement de l'âge de départ, le plafonnement des pensions ou bien sûr l'augmentation des cotisations.

Le gouvernement a toutefois du mal à s'y résoudre, comme en témoigne sa démarche en demi-teinte en ce qui concerne l'application systématique de la dernière réforme. Ainsi, le Conseil de gouvernement a décidé de maintenir le taux de cotisation de l'assurance pension générale à 24% au-delà de 2027, de sorte que les mécanismes ne soient même pas activés. Cette règle s'applique jusqu'en 2032, c'est-à-dire l'année où, selon les prévisions de l'IGSS, le système sera déjà en déficit. A partir de cette date, la réserve diminuera rapidement.

Entamer à nouveau la discussion

Le gouvernement estime en tout cas que les ressources du fonds de compensation destinées à financer les futures prestations de retraite (les actifs y représentaient près de 34% du PIB fin 2020) seront encore disponibles suffisamment longtemps pour qu'il reste suffisamment de temps pour mettre en œuvre les réformes nécessaires afin d'assurer la viabilité financière du système de retraite.


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Interrogé à ce sujet, le ministère de la Sécurité sociale renvoie également au rapport de l'IGSS, duquel il ressort justement que les réserves ne seront complètement épuisées qu'en 2047. «Il a en outre été décidé de présenter le rapport technique de l'IGSS au Conseil économique et social afin d'analyser, de discuter et de dégager des pistes possibles pour l'avenir afin de garantir la viabilité financière du régime général d'assurance pension à long terme», indique le ministère.

Les analyses et les discussions seront-elles suivies d'actes ? Alors qu'en 2010, il y avait encore plus de 2,5 cotisants pour un retraité, il n'y en aura plus que deux en 2030 et probablement un peu plus de 1,5 en 2040.

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