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La loi sur la protection de la nature remise en cause
Luxembourg 14 min. 31.08.2022
Arrêt de la Cour administrative

La loi sur la protection de la nature remise en cause

Du chalet de Marc Belli à Stadtbredimus, il ne reste que la dalle. Il a été détruit par un incendie en octobre 2018.
Arrêt de la Cour administrative

La loi sur la protection de la nature remise en cause

Du chalet de Marc Belli à Stadtbredimus, il ne reste que la dalle. Il a été détruit par un incendie en octobre 2018.
Photo: Anouk Antony
Luxembourg 14 min. 31.08.2022
Arrêt de la Cour administrative

La loi sur la protection de la nature remise en cause

Michèle GANTENBEIN
Michèle GANTENBEIN
La Cour administrative reproche au ministère de l'Environnement d'avoir appliqué la loi sur la protection de la nature en violation de la Constitution et des droits de l'homme. Cet arrêt est une première dans la jurisprudence.

Qui ne rêve pas d'une petite maison dans la verdure ? Pour certains, le rêve se réalise. Mais ceux qui souhaitent rénover ou transformer leur maison n'ont pas forcément toutes les cartes en main. Il faut pour cela une autorisation du ministère de l'Environnement, et celle-ci est difficile à obtenir.


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Ce qui est autorisé ou non dans une zone verte est réglementé par la loi sur la protection de la nature. Les critères pour les bâtiments existants dans la zone verte, en particulier pour les maisons d'habitation, sont très stricts. En principe, les rénovations ne peuvent se faire qu'à l'intérieur des murs existants, aucune pièce supplémentaire ne peut être créée et le volume ne peut être augmenté. Les agrandissements ne sont pas autorisés, sauf si le bâtiment est utilisé dans le cadre d'une activité professionnelle, par exemple agricole.

Les maisons qui ont été construites illégalement ou pour lesquelles les propriétaires ne peuvent pas présenter de permis de construire valable ne peuvent pas être rénovées, transformées ou agrandies.

Si une maison d'habitation située dans la zone verte est détruite par un cas de force majeure (tempête, explosion, incendie), la loi autorise certes depuis peu sa reconstruction, mais à des conditions strictes. Ainsi, la maison doit avoir servi de résidence principale au moment de l'incident et continuer à servir par la suite. Il faut prouver que la destruction est due à un cas de force majeure et la demande de reconstruction doit être déposée dans les deux ans.

Chalet détruit par un incendie criminel

Marc Belli est dans ce cas. Il ne reste plus rien de son chalet à Stadtbredimus, acquis en juin 2016. On ne sait pas exactement quand il a été construit, mais Belli possède un permis datant de 1979 pour sa reconstruction.

La maison a été détruite par un incendie dans la nuit du 17 octobre 2018. La police pense que l'incendie est d'origine criminelle et la justice enquête. Belli a déposé une demande de reconstruction en mars 2019, mais elle a été refusée par le ministère de l'Environnement. Ce dernier a fait valoir qu'une reconstruction de la maison équivaudrait à une nouvelle construction, ce qui n'est pas autorisé par l'article 6 de la loi sur la protection de la nature.

Depuis plus de trois ans, Marc Belli tente d'obtenir un permis pour reconstruire son chalet détruit par un incendie criminel. L'arrêt de la Cour administrative pourrait l'y aider.
Depuis plus de trois ans, Marc Belli tente d'obtenir un permis pour reconstruire son chalet détruit par un incendie criminel. L'arrêt de la Cour administrative pourrait l'y aider.
Photo: Anouk Antony

Fin juillet 2020, Marc Belli a déposé un recours gracieux auprès du ministère. La réponse négative lui est parvenue onze mois plus tard. L'avocat de Belli a demandé à la ministre de reconsidérer sa décision et d'autoriser la reconstruction. Il s'est appuyé sur un arrêt de la Cour administrative du 10 mars 2022, dans lequel les juges affirment qu'il doit être possible de reconstruire une construction détruite par force majeure. Mais la ministre a maintenu sa décision. A cette date, la loi modifiée autorisant la reconstruction sous certaines conditions n'était pas encore entrée en vigueur.

Une nouveauté dans la jurisprudence

L'affaire Belli doit être examinée par le tribunal administratif fin septembre 2023. A cette occasion, un nouveau jugement de la Cour administrative, rendu le 20 juillet 2022, pourrait lui être utile. Il s'agit d'un arrêt important qui marque une forme de changement d'époque. Une première dans la jurisprudence.

L'affaire concerne un couple propriétaire d'un immeuble d'habitation situé dans une zone verte au bord de la Moselle. Le couple souhaitait rénover et transformer la maison et a déposé une demande auprès du ministère de l'Environnement le 22 août 2019. Les dimensions de la maison ne devaient pas être modifiées, mais les plans prévoyaient notamment de surélever le toit d'un mètre. Une évaluation environnementale stratégique a conclu que des études d'impact plus approfondies n'étaient pas nécessaires. 


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Mais la demande a été rejetée, car le ministère de l'Environnement a estimé qu'il ne s'agissait pas d'une modification, mais d'un agrandissement. Or l'ancienne ministre de l'Environnement Carole Dieschbourg (Déi Gréng) indiquait dans sa réponse du 21 novembre 2019 qu'un agrandissement n'est possible que si le bâtiment est utilisé dans le cadre d'une activité d'exploitation (agriculture, viticulture, pisciculture, etc.), alors qu'ici ce n'était toutefois pas le cas.

Le 21 février 2020, le couple a déposé une demande de grâce auprès du ministère de l'Environnement, mais n'a reçu aucune réponse. Le couple a donc décidé d'intenter une action en justice contre la décision du ministère de l'Environnement.

Le jugement remet l'État à sa place, met un terme à l'action du ministère et pourrait avoir des répercussions sur les jurisprudences futures en faveur des plaignants.

Dans un premier jugement du 10 janvier 2022, le tribunal administratif a donné raison au couple et a ordonné l'annulation de la décision de l'État. Le ministère a fait appel de cette décision. La Cour administrative a confirmé le jugement de première instance dans son intégralité et a annulé la décision. L'État ne peut plus faire appel de cette décision.

L'État viole la Constitution

Ce qui est intéressant, c'est que c'est bien plus qu'un jugement qui annule une décision de l'État. Il recadre l'État et met un terme à l'action du ministère. Ce jugement pourrait avoir des répercussions sur les jurisprudences futures en faveur des plaignants.

Les juges reprochent au ministère d'appliquer trop strictement des dispositions de la loi sur la protection de la nature - en l'occurrence les articles 6 et 7. Ce faisant, l'Etat viole la Constitution (articles 11bis et 16), les principes de l'Etat de droit et l'article 1 du Protocole additionnel à la Convention de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales (protection de la propriété) - tous des principes supérieurs auxquels les lois doivent être subordonnées, selon les juges.


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Dans ce cas concret, deux principes sont en ligne de mire : le principe de proportionnalité et le principe de durabilité. Tout d'abord, la proportionnalité. Le ministère refuse l'autorisation en arguant qu'il s'agit d'un agrandissement et que celui-ci est interdit par l'article 7. Mais les juges estiment que l'interdiction n'est pas proportionnelle, c'est-à-dire que l'ampleur des travaux prévus ne justifie pas une interdiction.

Concernant le principe de durabilité: l'article 11bis de la Constitution stipule que l'Etat doit assurer la protection de l'environnement humain et naturel en œuvrant à la réalisation d'un équilibre durable entre la conservation de la nature, notamment sa capacité de renouvellement, et la satisfaction des besoins des générations présentes et futures. Les juges considèrent qu'il y a eu violation de cet article et rappellent à l'État qu'il a non seulement le devoir de protéger l'environnement, mais aussi d'assurer la durabilité des bâtiments situés dans la zone verte.

Des maisons exposées à la dégradation

Les juges estiment que les bâtiments de la zone verte, souvent vieux de plusieurs décennies, risquent d'être exposés à la ruine car ils n'ont aucune perspective d'avenir en raison de la législation stricte. Les juges parlent à cet égard d'un «gâchis potentiel» et affirment que les propriétaires doivent avoir la possibilité d'adapter leurs anciennes maisons aux normes modernes. Il s'agit par exemple de la rénovation énergétique, mais aussi de la rénovation du toit, d'une nouvelle répartition des pièces, d'une augmentation de la hauteur des pièces ou d'un remplacement des fenêtres.

Les juges rappellent à l'État qu'il a non seulement le devoir de protéger l'environnement, mais aussi d'assurer la durabilité des bâtiments situés dans la zone verte.

En fin de compte, les travaux de transformation avaient pour but d'améliorer la maison dans le sens du développement durable, affirment les juges - qui concluent que l'application stricte des articles 6 et 7 de la loi sur la protection de la nature va à l'encontre tant du principe de durabilité que de la garantie du développement humain et même du respect des droits naturels des personnes à vivre convenablement dans leur maison en zone verte et à l'adapter à la modernité.

Ils écrivent «que des constructions accusant plus d'un demi-siècle, voire en l'occurrence un siècle d'existence et qui rapportent par là même la preuve de leur durabilité, méritent précisément en termes de durabilité, de rationalité et de proportionnalité que des solutions valables puissent être dégagées par l'ordonnancement juridique applicable pour que leur maintien en place puisse être garanti également en zone verte pour les décennies, voire les centenaires à venir».


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Les juges continuent d'argumenter que la présence de maisons d'habitation dans la zone verte fait partie de l'histoire de l'habitat luxembourgeois. De nombreuses fermes, moulins à vent ou moulins à eau auraient été construits en dehors des localités, dans une zone verte. Bien sûr, la présence de personnes dans les zones vertes peut avoir un impact négatif sur l'environnement, écrivent les juges, mais «...il n'en reste pas moins que de longue date un équilibre a pu être valablement instauré par les habitants et pour les habitations - essentiellement par seuils - en zone verte par rapport à leur environnement naturel, sans que le bilan afférent n'ait été nécessairement négatif pour cet environnement». Les juges expriment ainsi qu'une ferme isolée ou un moulin à eau peuvent contribuer à l'embellissement du paysage, donc à la valorisation de l'environnement.

Le ministère de l'Environnement a une vision totalement différente. Pour le ministère, la zone verte est une zone où il est en principe interdit de construire. Il parle dans ce contexte de "principe de non-constructibilité" et a orienté la loi sur la protection de la nature selon ce principe. Mais les juges disent : il y a toujours eu des exceptions et il y en aura encore. En ce sens, le «principe de non-constructibilité en zone verte» est tout au plus relatif, mais en aucun cas absolu.

La décision ministérielle litigieuse est à annuler à sa racine.

Extrait de l'arrêt de la Cour administrative d'appel du 20 juillet 2022

Problème du recours en annulation

L'État ne peut plus faire appel de ce jugement. Mais cela ne résout pas le problème du couple car, selon la loi sur la protection de la nature de 2018, le juge peut seulement annuler la décision du ministère (recours en annulation). Reste à savoir ce que fera le ministère de l'Environnement. En principe, il doit prendre une nouvelle décision conforme au jugement dans un délai de trois mois. Mais en théorie, il peut à nouveau refuser l'autorisation sur la base d'une nouvelle argumentation.

Ce n'était pas le cas auparavant. Avant la loi de 2018, il existait le recours en réformation, qui permettait aux juges de se substituer à l'État pour prendre une décision. Sous l'ancienne loi, le juge aurait pu, dans ce cas précis, autoriser la transformation et en fixer les conditions.

Les juges n'admettent pas l'argumentation de l'État

Le ministère a fait valoir devant le tribunal que l'ensemble du projet allait bien au-delà de ce qui était autorisé par la loi. En outre, il y a un changement d'utilisation puisqu'il est prévu de transformer une annexe qui servait de débarras en une pièce d'habitation. Or, cela n'est pas autorisé par la loi.

Les juges demandent à l'Etat d'appliquer la loi sur la protection de la nature dans une optique de durabilité, de proportionnalité et en accord avec les principes supérieurs issus de la Constitution et de l'ordre international des droits de l'homme.

Le ministère a développé toute une argumentation autour de l'agrandissement. Un agrandissement entraîne une plus grande imperméabilisation du sol et un plus grand nombre de personnes dans la zone verte, avec tous les inconvénients que cela implique, «y compris en termes de pollution lumineuse, surtout en période nocturne». Le nombre élevé de bâtiments dans la zone verte a un impact sur l'environnement. De plus, le Luxembourg est l'un des pays les plus densément peuplés d'Europe «dont les espaces naturels et surtout les forêts sont les plus morcelés».


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«En l'absence de corridors écologiques suffisamment nombreux pour interconnecter ces espaces, l'échange génétique entre espèces sauvages s'appauvrirait, ce qui expliquerait un état de conservation décroissant de nombreuses espèces. A ce jour, il ne se produirait pas simplement un impact supplémentaire sur ces incidences négatives, mais leur effet deviendrait aujourd'hui exponentiel.»

Les juges ont considéré que l'ensemble de cette argumentation n'était «pas pertinente». Plus encore : ils disent que «la décision ministérielle litigieuse est à annuler à sa racine» et demandent à l'État d'appliquer la loi sur la protection de la nature dans une optique de durabilité, de proportionnalité et en accord avec les principes supérieurs de la Constitution et de l'ordre international des droits de l'homme.

Une césure dans la jurisprudence

L'arrêt constitue un tournant dans la jurisprudence. Tous les avocats qui représentent des clients dans des affaires similaires se référeront à cet arrêt. «Les juges ne peuvent pas passer outre ou ignorer cet arrêt, car la Cour de justice est au-dessus du tribunal administratif», déclare Jean-Claude Kirpach, ancien haut fonctionnaire au ministère de l'Environnement, qui travaille pour un cabinet d'avocats pendant sa retraite.

Il reproche aux fonctionnaires du ministère de l'Environnement d'avoir l'idée «que l'homme doit vivre à l'intérieur du périmètre de construction et disparaître complètement de la zone verte. C'est fondamentalement contraire à la compréhension historique de notre paysage. Celui qui propage cela ne comprend non seulement rien à l'écologie, mais aussi rien à l'histoire de l'urbanisation de notre pays».

En quoi le fait de remettre en état une vieille maison située dans une zone verte, de la rénover sur le plan énergétique, d'y installer des fenêtres et de surélever le toit nuit-il à la nature ?

Jean-Claude Kirpach, ancien haut fonctionnaire au ministère de l'Environnement

Kirpach se sent conforté par l'argumentation des juges dans son opinion que l'interprétation de la loi par le ministère passe complètement à côté de l'objectif et que sa conception de la protection de la nature doit être fondamentalement remise en question. «En quoi cela nuit-il à la nature lorsqu'une vieille maison située dans une zone verte est remise en état, rénovée sur le plan énergétique, que des fenêtres sont installées et que le toit est surélevé ?», demande-t-il. «Il est évident que l'interdiction n'a aucun avantage pour la nature, tout comme une transformation dans un cadre raisonnable n'a aucun inconvénient pour la nature. L'environnement se moque pas mal de savoir si ma maison a une fenêtre de plus ou de moins».

Kirpach qualifie l'interprétation de la loi sur la protection de la nature par le ministère de l'Environnement de contraire aux objectifs énumérés à l'article 1. «Avec son interprétation, le ministère nuit à la nature et il démotive les personnes qui veulent s'engager pour la nature».

La balle est dans le camp du ministère de l'Environnement

Les juges ne demandent pas une modification de la loi, mais ils demandent à l'Etat d'appliquer la loi de manière à ce qu'elle soit en accord avec les principes supérieurs mentionnés ci-dessus. Qu'est-ce que cela signifie maintenant ? La ministre de l'Environnement Joëlle Welfring (Déi Gréng) a déclaré mi-août dans un entretien avec le Luxemburger Wort qu'elle allait adapter la loi sans en dire plus.

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