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Pour le régulateur Claude Marx: «Le risque de blanchiment remplace le risque fiscal»
Économie 22 min. 11.06.2016 Cet article est archivé

Pour le régulateur Claude Marx: «Le risque de blanchiment remplace le risque fiscal»

L'entretien avec Claude Marx destiné au "Classement des banques" a été réalisé le 25 avril, à la veille de sa mise en cause dans les "Panama Papers"

Pour le régulateur Claude Marx: «Le risque de blanchiment remplace le risque fiscal»

L'entretien avec Claude Marx destiné au "Classement des banques" a été réalisé le 25 avril, à la veille de sa mise en cause dans les "Panama Papers"
Économie 22 min. 11.06.2016 Cet article est archivé

Pour le régulateur Claude Marx: «Le risque de blanchiment remplace le risque fiscal»

Pierre SORLUT
Pierre SORLUT
Le nouveau directeur de la Commission de surveillance du secteur financier détaille les menaces planant au dessus de la place luxembourgeoise... alors que son nom est cité en marge des Panama Papers.

Interview: Pierre Sorlut

Après quelques semaines passées à la tête de l'institution régulant le secteur financier luxembourgeois, Claude Marx a accordé ses premières interviews aux médias. Nous l'avons rencontré le 25 avril dans les nouveaux locaux de la CSSF route d'Arlon dans le cadre de la préparation du traditionnel "Classement des banques" du Luxemburger Wort. Le lendemain, le nom de l'ancien banquier privé (Safra et HSBC) était cité par la presse belge en marge des Panama Papers... un sujet évoqué pendant notre entretien.

Monsieur Marx, vous avez pris les rênes de la CSSF en début d'année. Vous êtes le premier directeur général de la CSSF à arriver du privé. Cherchez-vous à insuffler une nouvelle philosophie?

Notre mission c'est d'appliquer la loi. Cette mission-là ne change pas. Maintenant, à la périphérie, des choses changent. Nous sommes par exemple confrontés à de nouvelles technologies et maintenant notre but consiste à expliquer ce qui est réglementé, ce qui ne l'est pas... Je pense aux Fintech notamment.

En amont, vous analysez les nouveautés pour savoir quelle attitude adopter?

Oui. Nous nous posons la question de savoir qui, au niveau des acteurs ou des activités, doit être régulé. On entend souvent parlé d'outsourcing. Est-ce que c'est permis dans le cadre de la réglementation actuelle ou est-ce qu'il faut changer la réglementation, voire en écrire une nouvelle?

Vous suivez donc les volontés des parties prenantes?

Tout à fait. Une des forces du Grand-Duché a toujours été le dialogue entre toutes les parties concernées. L'industrie, le ministère des Finances, Luxembourg for Finance et les associations professionnelles (ABBL, ALFI, LPEA). Nous sommes impliqués dans ce dialogue. Une de mes priorités est de faire en sorte qu'il fonctionne bien.

Vous êtes vous-même, en tant qu'ancien du secteur privé, le symbole de cette volonté de rapprocher les deux mondes. Etait-ce une volonté du ministre des Finances?

J'y crois. C'est un des facteurs du succès de la place financière. Ce dialogue constitue une force de notre pays. Et effectivement je connais tous les participants à ce dialogue, si ça peut aider oui.

Il y a des banques de pays plus lointains qui s'intéressent au Luxembourg.

Quel avenir envisagez-vous pour la place financière?

Nous n'avons pas de raison de ne pas être optimistes. Même si nous pensons que la consolidation en termes de nombre d'acteurs de banques va continuer, par des rapprochements, des fusions, des absorptions. Des petits acteurs vont disparaître du fait de la nécessité d'avoir une taille critique pour absorber le coût de la réglementation. L'environnement des revenus d'intérêt reste difficile. Les taux demeurent autour de zéro, et donc les marges d'intérêt ne peuvent pas constituer une source importante de revenus. D'un autre côté, de nouvelles banques sont intéressées par une implantation au Luxembourg.

Lesquelles?

Je ne peux pas donner de noms, mais il y a des banques de pays plus lointains qui s'intéressent au Luxembourg. Puis nous avons des banques traditionnelles qui investissent au Luxembourg. Et on a des banques aussi qui veulent intégrer certaines fonctions aujourd'hui assumées par d'autres entités du groupe, comme l'informatique. Nous contrôlons 3.900 fonds d'investissement aujourd'hui, ainsi que 370 sociétés de gestion établies au Luxembourg. Et la tendance est à la croissance. Notamment dans le domaine alternatif. Nous nous attendons à une évolution positive des affaires dans ce domaine. Pour le côté professionnels du secteur financier, nous avons des acteurs dans le domaine de la Fintech qui sont intéressés à s'établir au Luxembourg. Et certains sont intéressés à être réglementés pour bénéficier notamment des avantages du passeport européen de libre prestation de services. S'ils sont réglementés au Luxembourg, ils peuvent prester leurs services de Fintech dans toute l'Union européenne.

Les nouveaux locaux de la CSSF sont déjà trop étroits pour son personnel.
Les nouveaux locaux de la CSSF sont déjà trop étroits pour son personnel.
Guy Jallay

Vous vous voyez comme un chef d'entreprise avec des méthodes du privé comme des indicateurs de performance (KPI)?

Nous n'avons pas de KPI, mais nous devons maximiser l'utilisation des ressources en fonction des missions en travaillant sur l'organisation interne. Au niveau des recrutements, il se pose les mêmes problèmes que dans le secteur privé. On ne trouve pas forcément les profils facilement dans certains domaines. Il faut là aussi définir les priorités. Nous gérons aussi un budget conséquent et faisons en sorte qu'il soit utilisé d'une manière efficiente. On trouve des similitudes avec le secteur privé, mais pas un recoupement à 100%.

Pour ce qui est des «Panama Papers», nous nous sommes montrés réactifs.

Oui, vous n'avez pas non plus d'actionnaires... ou plutôt ils sont différents puisque c'est l'Etat. Quelles sont vos relations avec le ministère des Finances?

La CSSF est indépendante par rapport au gouvernement. Là où les intérêts de l'Etat et de la CSSF se rejoignent c'est dans l'application des lois. Le gouvernement a l'initiative de loi. Le Parlement la vote. Et nous la faisons appliquer. Mais nous ne les faisons pas.

La CSSF n'a-t-elle pas la possibilité d'adapter son attitude par rapport à des objectifs gouvernementaux tels que les Fintech, en ouvrant, par exemple, plus facilement sa porte aux opérateurs du secteur?

Alors, nos portes sont déjà largement ouvertes. Peut-être plus que celles de régulateurs étrangers. Peut-être aussi que l'on communique moins à ce sujet. Nous recevons tous les jours des questions liées au Fintech. Nous rencontrons très souvent des acteurs du marché. Nous accompagnons même le gouvernement et Luxembourg For Finance dans des missions liées aux Fintech. Sur la Côte Ouest des Etats-Unis très récemment, le volet réglementaire a été assuré par un agent de la CSSF. Nous publions également certaines lignes directrices en matière de nouvelles technologies. Nous le faisons de manière régulière sans pour autant le communiquer.

Mais pourquoi pas? Vous faites par exemple souvent preuve de réserve, comme récemment quand nous avons sollicité une réaction sur le cas de «Garanti Bank» (banque turque gelant les fonds d'un client en disgrâce avec le régime).

Il faut voir qui joue quel rôle. Si l'on revient à l'exemple des Fintech. Notre rôle est d'expliquer, sur place ou à l'étranger, le cadre réglementaire. Le marketing, c'est LFF ou le gouvernement. Pour le thème plus général de la communication, nous décidons de communiquer le moment venu. Là aussi chacun doit être dans son rôle. Puisque vous évoquez des dossiers sensibles, nous n'avons par exemple pas réagi sur une affaire internationale de corruption et de blanchiment (1MDB, ndlr), puisque celle-ci concerne le parquet. Il s'agit d'une affaire pénale. Pour ce qui est des «Panama Papers», nous nous sommes montrés réactifs. Nous avons répondu et nous continuons de répondre à des questions de journalistes à ce sujet. Nous en avons également parlé à l'assemblée générale de l'ABBL. Il n'y a pas de sujet tabou, mais tous les sujets ne demandent pas une communication active du régulateur, qui est là soulignons-le, pour faire appliquer la loi.

Vous faites référence à 1MDB, y a-t-il des suites?

Comme «Panama Papers», nous suivons ce sujet de très près. Pour voir si des entités que nous surveillons respectent les obligations professionnelles.

Entités et personnes physiques...

Oui, comme vous le savez nous supervisons les dirigeants agréés, les administrateurs et les fonctions clés des entités surveillées.

Marc Ambroisien, ancien dirigeant de la Banque Edmond de Rothschild, cité en marge de «Panama Papers» pour avoir accueilli des fonds publics détournés (de 1MDB), est-il toujours «fit and proper»?

Je ne peux pas faire de commentaire à ce sujet, car il n'est pas juste de viser telle ou telle personne physique ou morale. D'une manière générale, nous vérifions que telle ou telle personne physique remplit ses obligations professionnelles. Et si tel n'est pas le cas, nous sanctionnons et nous le faisons tout le temps. Là encore on ne fait pas de publicité particulière par rapport à ce sujet.

Pourquoi pas?

Parce qu'on estime que toutes les sanctions ne méritent pas de publication. La possibilité nous est offerte, mais nous ne la saisissons que rarement. La sanction en tant que telle suffit. 3,6 millions d'euros de sanctions administratives ont été prononcées par la CSSF ces cinq dernières années et la tendance est largement à la hausse. L'année dernière nous avons prononcé 1,1 million d'euros de sanctions. Et nous n'avons pas que des sanctions pécuniaires à disposition.

Claude Marx indique que le régulateur prend de plus en plus de sanctions contre les institutions dérogeant aux règles.
Claude Marx indique que le régulateur prend de plus en plus de sanctions contre les institutions dérogeant aux règles.
Guy Jallay

Nous pouvons faire usage d'injonctions pour que les déficiences soient remédiées.  Et nous bénéficions aussi d'une sanction redoutable que nous utilisons régulièrement, qui est le retrait de l'honorabilité de personnes.

Oui, mais le retrait d'honorabilité se ferait-il de facto après un jugement incriminant?

Le retrait de l'autorisation de dirigeant agréé ou d'administrateur se fait si nous sommes d'avis que les conditions d'honorabilité (proper) ou de compétence requise (fit) ne sont pas ou plus remplies. Si l'on constate lors de contrôles, de prononcé de justice ou d'affaires publiques que tel n'est pas le cas pour une personne physique ou morale, pour les entités, nous pouvons suggérer le retrait d'agrément au ministre. On ne l'a pas encore fait pour une banque, mais nous l'avons fait pour des PSF. Et nous pouvons retirer l'honorabilité de dirigeants et administrateurs. Ça, nous le faisons régulièrement et sommes même parfois attaqués par rapport à cela. Au niveau européen existent même des sanctions qui peuvent aller jusqu'à 10 % du chiffre d'affaires.

Quels sont vos objectifs en tant que nouveau directeur général?

Le principal est de réconcilier efficacité et complexité de la tâche. Dépendant de la taille du secteur financier qui compte quand même 143 banques, 370 sociétés de gestion de fonds, 3.900 fonds, des centaines de PSF et entreprises d'investissement. En plus nous avons une mission en matière de surveillance publique de la profession de l'audit. Donc nous surveillons aussi les réviseurs d'entreprise. La tâche est énorme. On attend de la CSSF qu'elle soit accomplie efficacement, rapidement, tout en qualité. Pour ce faire il faut avoir des gens talentueux et en nombre suffisant. Il convient également de disposer d'une organisation interne efficace. Surtout que la complexité ne va pas se réduire.

Vous n'avez pas d'objectifs chiffrés, en termes de visites sur le terrain par exemple?

Non il n'y a pas d'objectifs chiffrés en général. Et en termes de visites sur le terrain-là vous abordez un thème qui va être une des raisons pour lesquelles les équipes de la CSSF vont croître dans les mois et années à venir. On sera amenés à effectuer plus de contrôles sur place dans le futur. Soit nous-mêmes, soit par l'entremise de réviseurs d'entreprises. Nous en faisons déjà, mais nous en ferons plus.

Nous demandons l'emploi du temps des administrateurs pour qui nous avons un doute.

A propos des administrateurs, avez-vous prévu une revue des troupes pour les institutions que vous supervisez?

Déjà au niveau des banques des limites existent. Si l'on prend une population plus large et par exemple le domaine des fonds, nous vérifions que la personne est capable d'assumer ces différentes tâches. Il nous est arrivé de demander un emploi du temps à des administrateurs qui figurent à un grand nombre de structures.

Vous ne voulez pas fixer de nombre maximum de fonctions?

C'est difficile, car selon la mission la tâche prend plus ou moins de temps. Être administrateur d'une grande banque prend un certain nombre de jours par an. Si vous êtes administrateur d'une famille de fonds, vous pouvez réconcilier le temps passé sur les différents mandats. Il n'y a pas de règle normative et limitative.

Au regard de CRD IV oui...

Oui certains administrateurs ont dû renoncer à certains mandats. Et c'est une règle qui est juste. Idem, on ne peut pas comparer quelqu'un, qui est administrateur et qui ne fait rien d'autre, à quelqu'un, qui est administrateur et en même temps conducting officer ou qui a encore un emploi salarié.

Vous surveillez ces aspects?

Oui, notamment en demandant l'emploi du temps de ceux pour qui nous avons un doute.

Quels sont les principaux dossiers que vous suivez aujourd'hui en tant que directeur général... Qu'est-ce qui vous préoccupe?

Ce qui me préoccupe aujourd'hui, ce n'est pas le risque fiscal dont on parle beaucoup avec «Panama Papers», car il s'agit là essentiellement d'un risque du passé. Car nous vivons déjà depuis début 2015 dans un système d'échange automatique d'informations sur les revenus d'intérêt pour les résidents de l'Union européenne. Pour les autres revenus financiers, nous sommes déjà depuis 2016 dans un système très élargi d'échange automatique. Les banques collectent des informations sur les revenus financiers et vont les échanger à partir de 2017.

Il n'y a plus rien à cacher.

En terme de fiscalité, pour tous les résidents de l'UE et tous les résidents d'un pays avec lequel le Luxembourg a signé une convention de non double imposition et qui figure dans les 100 qui adhèrent au common reporting standard au niveau de l'OCDE, il n'y a plus rien à cacher. Que les comptes soient détenus en direct ou via une structure compliquée, là l'échange aura lieu et c'est une histoire de passé. Ce qui ressurgit, LuxLeaks ou Panama Papers, ce sont des affaires relevant principalement du passé.

Est-ce que vous en tant qu'ancien dirigeant de HSBC, vous n'avez pas la crainte d'être confronté à une nécessité d'explication?

Je ne ferai pas de commentaire par rapport à une entreprise dans laquelle j'ai passé plusieurs années (17 ans, ndlr.) et ce jusqu'en 2011. D'une manière générale ce qu'il faut dire c'est qu'on ne peut pas juger les actions du passé au niveau de l'honnêteté fiscale des clients avec les lois d'aujourd'hui ou de demain. Nous vivons maintenant dans un système d'échange automatique. On ne peut plus rien cacher en principe. Panama Papers remonte à 1977. Sur ces 40 années, est-ce qu'une banque luxembourgeoise a toujours dû s'assurer que ses clients étaient en règle avec leurs obligations fiscales? Ce n'était ni la loi en France, ni en Allemagne, ni en Belgique. Aucun pays n'imposait aux banques de vérifier que leurs clients satisfaisaient à leurs obligations fiscales. A Paris, le banquier du restaurateur qui amenait la recette du jour n'avait ainsi pas l'obligation de vérifier si cet argent était déclaré par après à l'administration fiscale.

Vous dites qu'avec le regard actuel, on juge des faits passés. Cela doit effectivement énerver si l'on a été partie prenante...

Aujourd'hui nous suivons une mouvance dans laquelle on ne s'intéresse plus seulement à la légalité dans notre juridiction, mais où l'on s'applique aussi à vérifier la légalité dans le pays de résidence du client.

Depuis 2009 et le sommet du G20 à Londres, nous sommes dans cette mouvance irréversible de transparence. Les banques n'ont qu'à se préparer. Nous-mêmes avons demandé aux banques d'adhérer à la charte Icma (Association internationale des marchés de capitaux, ndlr.) qui comprend entre autres obligations celle de ne pas aider les clients à ne pas s'acquitter de leurs obligations fiscales. Nous avons fait cet appel en septembre 2012 en demandant parallèlement aux banques qui ne souhaitaient pas adhérer pourquoi elles ne l'avaient pas fait.

Et depuis?

Nous avons réitéré cette demande en 2015 en rappelant par ailleurs les critères d'échange et de lutte contre le blanchiment et le financement du terrorisme, qui prévoit une dénonciation proactive de ces clients dont la banque soupçonne qu'ils commettent certaines infractions fiscales graves. Pour toutes ces raisons, je pense qu'aujourd'hui la norme et la vigilance sont différentes d'il y a 10 ou 15 ans. Nous allons aujourd'hui vers la transparence totale. Nous sommes là pour faire en sorte que les banques et les autres entités respectent les lois en vigueur. Mais nous n'allons pas aujourd'hui critiquer une banque qui il y a dix ans n'aurait pas regardé si le client a payé ses impôts.

Ce n'est donc pas l'évasion fiscale qui vous inquiète...

Non. Une de mes préoccupations maintenant, c'est que le risque fiscal soit remplacé par le risque de blanchiment d'argent. En ce qui concerne la fiscalité il n'y aura plus rien à cacher, en direct par structure, etc. Nous sommes déjà dans le système d'échange. Par contre les banques ont un défi en termes de rentabilité. Pour le combler, certaines banques se tournent vers de nouveaux clients et de nouveaux marchés. En soi c'est une bonne chose de s'ouvrir à des marchés autres que les marchés traditionnels qui sont surtout les pays limitrophes. C'est une bonne expansion géographique.

Mais...

Avant, le client type disposait de moins d'un million d'euros d'actifs, aujourd'hui les banques s'intéressent aux clients très riches, à ceux qui ont 10 ou 100 millions d'euros, voire plus, mais tout cela comporte des défis pour connaître le client et les transactions. Et c'est là que nous régulateurs serons très vigilants pour vérifier que la banque qui va dans des régions et des pays qu'elle maîtrise moins que les pays limitrophes et dans lesquelles il est souvent plus compliqué d'avoir des informations objectives, ne s'aventurent pas vers des risques de blanchiment ou de corruption.

Comment fait-on alors pour s'assurer qu'une transaction liée à un revenu dans un pays arabe est propre au regard de la loi?

On revient vers l'obligation professionnelle de base du banquier qui est de connaître son client. Savoir ce qu'il fait professionnellement. Savoir l'origine de sa fortune en général. Plus elle est grande et plus, normalement, il y a d'informations pour corroborer pour vérifier ce que le client dit. Il faut aussi absolument connaître l'origine de l'argent qui est viré sur le compte en banque au Luxembourg. Il faut enfin comprendre et documenter les transactions qui passent par les banques luxembourgeoises.

Encore une fois nous n'allons pas vérifier si la banque sait si le client a payé ses impôts il y a dix ans.

Tout cela doit se faire sur une approche basée sur le risque. Ce qui veut dire que plus le client vient d'une région où il est difficile d'obtenir des renseignements objectifs comme l'Afrique subsaharienne, la Russie ou la Chine, plus le client a une profession à risque (une personne politiquement exposée, susceptible d'être corrompue), plus les montants du compte ou des transactions sont importants, plus les risques sont importants, plus grande doit être la vérification du banquier.

Vous avez des procédures de warnings?

Les banques elles-mêmes doivent avoir des systèmes en place au moment des transactions, mais également des systèmes informatiques qui vérifient périodiquement toutes les transactions qui passent par eux, suivant des critères à définir. Tout cela est audité annuellement par le réviseur externe. Nous insistons aussi pour que le réviseur interne fasse également des contrôles sur une périodicité établie, qu'il y ait des rapports écrits et que ces rapports soient visibles par le réviseur externe et par nous même quand nous faisons un contrôle sur site. Mais notre principale source de contrôle est la révision annuelle par le réviseur d'entreprises, plus les rapports périodiques qui doivent nous être envoyés. Le département compliance doit nous envoyer tous les ans un rapport détaillé. Nous vérifions tous ces documents. Et cela nous donne une idée de la bonne application de ces textes.

Cette approche est-elle renforcée depuis les dernières révélations?

Cette idée nous guide dans l'affaire des Panama papers. Encore une fois nous n'allons pas vérifier si la banque sait si le client a payé ses impôts il y a dix ans, par contre nous allons voir si les banques ont accompli leur devoir de bien connaître les clients et les transactions en cas d'usage massif de structures. Ce volet anti-blanchiment nous tient à cœur et nous voulons éviter que ce risque remplace le risque fiscal qui ne va plus exister. Il faut rester vigilant par rapport à ce risque de blanchiment, l'un des principaux que l'on court aujourd'hui.

Aujourd'hui où en sommes-nous au niveau réglementaire? Les nouvelles réglementations sont en passe d'être digérées?

D'une manière générale les grands blocs de chantiers réglementaires sont connus. On a eu au niveau du G20 des nouvelles normes en matière de capitalisation connues sous le nom de Bâle III. Je pense qu'on peut déjà dire que les ratios de capitalisation et la qualité de capital se sont améliorés. Aujourd'hui on parle plutôt de renforcer par des règles, notamment de gestion des risques, plutôt que d'augmenter les besoins en capital.

Ça, c'est le volet capitalisation...

Après les autres grands blocs concernent plutôt la protection du consommateur, la transparence en matière d'informations financières, et les chantiers sont connus. Concernant Mifid 2, la Commission a proposé de repousser la mise en œuvre à janvier 2018. Mais les banques sont en train de se préparer. Il y a aussi encore des normes techniques – Emir, la nouvelle directive abus de marché – qui entrent en vigueur en juillet de cette année, puis d'autres règlements sur la protection de l'investisseur vont se mettre en place, mais tout le cadre général est connu. Ce qui va encore venir, ce sont des normes techniques qui relèvent soit de la Commission européenne soit d'autorités européennes comme l'Esma, l'Eba (Autorité bancaire européenne, ndlr) ou l'Eiopa (Autorité des assurances, ndlr). Ces normes sont très techniques et très volumineuses. Plusieurs centaines ont déjà été émises. C'est très difficile de les assimiler. Cette tendance va encore continuer, mais aujourd'hui on pense quand même connaître le grand cadre de la nouvelle réglementation. Et la Commission a de manière intéressante lancé un exercice pour voir comment s'articulent toutes les règles entre elles et voir s'il n'y a pas des ajustements à faire. Il faut dire que les entités surveillées sont arrivées à saturation. Elles ne peuvent plus digérer de grands nouveaux blocs normatifs. Et pour nous régulateurs cela devient difficile aussi.

Vous dites stop?

Ce n'est pas à nous de dire stop, mais il est temps que ça s'arrête. Il ne faut pas oublier d'où tout cela vient. La crise de 2007-2008 a montré que les banques étaient sous-capitalisées et qu'elles n'avaient pas le bon capital contre les risques encourus. Elles n'adoptaient pas non plus le bon comportement par rapport au marché. Ces abus ont montré la nécessité d'édicter de nouvelles normes. En un temps record on a mis en œuvre une nouvelle architecture de surveillance prudentielle dans la zone euro. Nous sommes seulement en l'an 2 de cette nouvelle architecture. Le pilier un est là. Les piliers deux et trois se mettent en place avec d'un côté la résolution (le plan si la banque rencontre des difficultés financières) et le troisième pilier qui est le fonds de garantie. Là nous ne sommes qu'au début, car des différences de vue persistent entre Etat membres. Mais en attendant, tous alimentent de manière uniforme et dans les mêmes proportions des fonds de garantie nationaux. Et l'idée est d'aller après trois ans vers un système de réassurance et in fine d'aller en 2024 vers un système d'assurance directe par un fonds européen.

L'union des marchés de capitaux veut redonner la part belle aux fonds de titrisation. Comment le régulateur va-t-il faire en sorte de surveiller ces fonds hors bilan?

Toute la réglementation précise n'est pas encore là. L'idée est qu'il y ait suffisamment de capitaux qui circulent pour le financement de projets, notamment les PME. Après, tout un arsenal de mesures va se mettre en place. Mais aujourd'hui on peut déjà dire que les banques sont mieux capitalisées et mieux contrôlées. Nous sommes passés d'un univers de supervision fait de règles différentes à un système harmonisé où il y a une répartition des tâches de surveillance. Les grandes banques sont surveillées directement par Francfort. Les autres par les autorités nationales. Ce système est en place et fonctionne. La CSSF a su s'adapter à cette révolution, mais cela consomme évidemment des ressources.

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